完善社会救助的法律实施机制——上海市社会救助制度存在的主要缺陷及立法建议
作者:钱丽萍 邓雄仔    发布于:2014-01-10 11:15:58    文字:【】【】【

  自1993年在全国率先实施城乡居民最低生活保障制度以来,上海市逐步形成了对困难群体实施以城乡居民最低生活保障制度的生活救助和医疗救助为主,以助学、住房解困为辅,社会互助相配套的社会救助体系雏形。然而,现有的社会救助体系已难以完全适应上海社会救助工作纷繁复杂的局面和日新月异的变化,上海在实施社会救助的法律、政策过程中不断遇到新问题,目前社会救助制度还存在诸多不足之处而亟待完善。

   目前存在的主要缺陷

   (一)各项社会救助制度之间缺乏合理的协调

   社会救助涉及数十项内容,不可能由一个部门单独承担,只能由多个部门分工协作、共同完成。下岗职工基本生活保障和失业保障隶属于劳动部门管理,生活救助的居民最低生活保障隶属于民政部门管理,医疗保险卫生部门负责医疗保险救助,教育部门负责义务教育的助学救助,提供廉租住房、租房减免的则是房地管理部门等等。各部门分别有着截然不同的管理制度和管理范围,各项救助制度单一性的功能定位,导致制度之间缺乏合理的衔接与协调,欠缺科学合理的调整机制,以致造成一些贫困居民处于都不管的尴尬状态。

  救助内容的多样性还直接导致救助法规政出多门,立法系统缺乏系统化,至今只有一些政策、规章散见于各种文件和条例之中。而本应承担统筹兼顾、合理协调功能的社会救助基本法至今尚付阙如,比如《社会救助法》已列入十届全国人大常委会立法规划,上海1996年出台《上海市社会救助办法》后亦早已将制定《上海市社会救助条例》列入上海市人大常委会五年立法规划,但两部法规却一直迟迟未能进入审议程序。缺少综合性的统一的社会救助法规,容易引发社会救助立法体系内部各个内容之间的矛盾与冲突。

  各部门制度之间的各自为政,加上立法模式过度分散,造成贫困群体救助的诸多差异性需求难以得到落实:1、医疗救助困难突出,现行的最低生活保障线较低,而医改后医疗救助水平没有及时跟上,医疗救助的病种又太少。一些常见病、慢性病的费用不在救助范围内,少数患大病的非医保对象每年只能补助5000元的医疗费用,不能从根本上解决医疗的实际困难。一些低保失业人员由于未纳入医保范围,看病难、看病贵感受更深。

  2、教育公平问题未得到应有的重视,现在的教育支出向义务教育阶段倾斜不够,对中小学生助学帮困力度较小,家庭子女教育费负担加重。

  3、“一老养一老”家庭,由于一位老人的退休工资已经超过上海市最低生活保障标准,而不能享受低保,但微薄的退休工资负担不起两老必要的生活费和可能的医药费。

 

  (二)就业与救助之间存在矛盾

 

  对有劳动能力的困难群体,最有效的救助是帮助其就业。就业失业问题仍居榜首,上海市的劳动就业压力虽有缓解,但就业难仍困扰着不少家庭,而且呈年轻化的态势,相当一部分大学生找不到工作。然而,也有部分在劳动年龄内有劳动能力者钻政策的空子,存心造成两次介绍就业不成功,获得低保。低保家庭中就业年龄段享受“低保”人数日益增多,且局部呈低龄化趋势。

  目前民政部门操作时主要遇到隐性就业严重、收入难以核定的实际难题。部分人员存在隐性就业,这也在相当程度上催生了这些人员领取低保和隐性收入双重收益的思想。家庭经济调查不实,低保申请人及其家庭或其所在单位不配合或弄虚作假、开假证明。在对贫困家庭收入进行核实过程中,各项显性的收入(如正常的工资、奖金、离退休金、基本养老金、失业保险金等)容易确定,但是一些隐性收入(如其他的就业收入、银行存款及利息收入、有价证券、股票彩票收入、继承或接受捐赠收入、出租或变卖家庭财产收入等)就难以确定。

  政府救助存在“异化”现象,除了低保含金量较高的负面影响外,主要原因在于:1、最低工资标准偏低,滞后于社会经济发展水平,造成直接从最低工资标准衍生而来的失业保险金标准、下岗生活津贴标准、职工长病假工资水平等保障水平也相应过低。如果单单提高居民最低生活保障线,而最低工资不动,二者之间的距离太近,容易使人产生“与其就业拿最低工资,不如在家里吃政府救助”的懒汉心态。2、基础数据和信息网络管理滞后,使得低保对象的确定、检查和管理都缺少有效的依据。3、同时,目前有许多单位特别是外企,不收在职职工的劳动手册,政府没有办法知道其是否已经就业。

 

  (三)社会救助监管体系的缺位

 

  当前社会救助工作中遇到的许多矛盾和问题,都与法律保障能力弱、监察执法手段不足有关。近年来随着财政投入力度的加大,救助范围的扩大,救助对象的增多,社会救助的监管体系不健全的问题也日益突出:

  1、社会救助机关的法定职责、法律责任不到位,救助设施的缺失,救助资金筹措渠道不畅;

  2、救助实施机制薄弱,与其相关的管理机制、运行机制和监督机制不力,工作透明度不高,监督约束体系还不健全;

  3、法律责任而言,社会救助主体一旦发生纠纷,法院基本无法立案审理。常出现的挪用、截留和贪污救助资金物资等现象,除了达到犯罪条件追究刑事责任以外,其他的违法处罚大都处于有法不依的状态,贫困者权益难以得到保障。

 

  救助立法的建议

 

  (一)加强社会救助制度之间的衔接与协调

 

  1、加快立法进程,在国家尽快出台社会救助制度的“基本法”《社会救助法》的同时,上海也要及时修改完善《上海社会救助办法》,择时出台《上海社会救助条例》,将已有的各项社会救助制度纳入统一的、协调一致的法律框架体系之中。进一步形成以最低生活保障为基础,以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助,以突然的灾害事故所造成的经济困难等其他救助、救济和社会帮扶为补充,并综合失业保障、再就业培训和服务等制度和政策整合为一体化的救助体系。建立救助部门之间的联动机制,各救助项目内容之间目标一致、政策协调、相互沟通、协同运作,以期获得具有“合力效应”的高效率的社会救助。

  2、救助对象的家庭结构是不同的,一个家庭中的家庭成员因为生理因素或社会角色的不同,需要也是不同的,救助制度必须在适应这些需要方面表现出一定的灵活性,围绕贫困家庭的需要,根据不同需求的轻重缓急,确定切实可行的救助范围和有所区别的救助形式与标准。对特殊原因引起的贫困者,除给予低保补贴外,通过各种相应的途径,给予特殊的支助。如针对有重病号的贫困家庭,应通过医疗救助给予相应的支助;对于不能享受到医疗救助的困难人群,考虑按特殊困难对象给予补助,以缓解其家庭的实际困难。

 

  (二)促进救助与就业之间的良性循环

 

  推进救助与就业的联动机制:(1)建立救助人员再就业联动网,大力兴办门槛低、包容性强、吸纳劳动力较多的各类社会服务实体,努力发展社区服务产业和家庭服务业,鼓励救助对象进行阶段性就业、弹性就业。(2)建立规范化的、有激励机制的救助标准和支付方式。对有劳动能力的贫困者,在支付方式上应尽可能避免直接的转移支付,低保补贴以以工代赈的方式发放,可与社区服务相结合,将救助金转化为推动其工作的劳动津贴或者其他各种形式的就业奖励措施;继续实行有劳动能力的低保对象逐渐退出的制度。对于因重新就业等原因使得家庭人均收入高出低保救助标准,但高出部分又不是很多的低保对象,可以给予三至六个月的缓冲期,其间逐步减少救助金额,直至其彻底从救助名单上消失。(3)打破以家庭收入为准线的传统做法,加强考虑家庭支出情况,根据低保家庭中有劳动收入人员支出的实际情况,适时调整其基本生活费抵扣标准。(4)重点对就业年龄段低保家庭分类:临时无法就业的对象(由于无技能年龄大,一时无法就业)、暂时无法就业的对象(由于生重病或身体严重缺陷等,一段时间无法就业或寻找工作非常困难)、永远无法就业的对象(丧失劳动能力的对象),分别给予促进就业角度的定时救助,救急角度的按需救助和以保障生活质量角度而实行高标准救助。

  针对目前民政部门操作时遇到的隐性就业严重、收入难以核定这一实际问题,应:(1)加强对就业收入状况的摸底调查,区分各类人员的就业状况,对已就业、有一定收入的申请对象和未就业无收入的申请对象,都按实给予相应的救助。对有劳动能力的社会救助对象,应当定期核查;(2)劳动部门出台相同岗位的最低指导价,禁止企业恶性降低劳动成本。加大劳动监察力度,对企事业单位非法用工,不按规定收取劳动手册的,给予法律惩处;(3)对隐性就业人员冒领社会救助金的,应该及时查清,取消其社会救助的资格,并由其承担相应的法律责任。

 

  (三)构建社会救助的监管体系

 

  1、社会救助实行各级人民政府负责制,确立各级人民政府在社会救助上的职责。各级人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划,设立社会救助专项经费;组织社会力量帮助有劳动能力的救助对象开展生产自救;提倡和鼓励国家机关、企业事业单位、社会团体、集体经济组织和个人捐赠资金和物资,支持社会救助事业;鼓励和支持志愿者为救助对象服务。探索建立社会救助政事分离的运行机制,建立与行政机构相对分离的福利院、灾害临时收容所等社会救助事务机构,强化救助事务机构的服务职能。

  2、加强行政监督,建立必需的审计、检查制度,将社会救助情况定期向社会公开,以增强社会救助工作的透明度。民政部门要规范贫困居民的调查、审核、审批手续,规范社会救助对象增发或减发、停发办理手续;财政、监察、审计要经常进行检查,确保救助资金及时足额发放到位;实行法律监督、行政监督、社会监督相结合,对救助资金的筹集、管理、使用、保值、增值接受有关部门和全社会的监督,要将社会救助对象及享受待遇、救助资金的安排、管理、使用情况和低保政策制度向社会公开,便于社会公众监督。

  3、完善社会救助的法律实施机制。明确责任主体,防止各救助责任主体之间相互推卸责任、拖延救助。同时,人民法院还要设立专门的法庭,以专门审理涉及社会救助及其他社会保障的争议案件。对在发放社会救助资金、物资过程中贪污、挪用、克扣、滥用职权、徇私舞弊等渎职行为,审查接受救助资格失职行为等,由行政相对人对其提起行政复议或者行政诉讼,以有效的司法手段维护自身的社会救助权益。

 

脚注信息